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2002 啟動(dòng)的我國(guó)電力體制改革至今已有十年，目前，發(fā)改委、能源局和電監(jiān)會(huì)都在思考下一步電力體制改革的發(fā)展思路。盡管，各方對(duì)于電力體制改革的市場(chǎng)化方向并無(wú)異議。但是，對(duì)未來(lái)改革是從發(fā)改委審批電價(jià)入手，打破行政壟斷; 還是從國(guó)家電網(wǎng)公司入手，取消全國(guó)一張大網(wǎng)，打破經(jīng)濟(jì)壟斷; 觀點(diǎn)卻各有不同。

回顧電力改革十年，這兩種思路的爭(zhēng)論一直存在。今天，當(dāng)我們?cè)僖淮握驹诟母锏氖致房谇埃允窞殍b就顯得尤為重要。

一、電力改革之爭(zhēng)——五號(hào)文出臺(tái)始末

事實(shí)上，電力體制改革源起撤銷國(guó)家電力工業(yè)部 (下稱“電力部”)，組建國(guó)家電力公司 (下稱“國(guó)電公司”)。1996 年 12 月，48 號(hào)文決定組建國(guó)電公司，次年 1 月國(guó)電公司正式成立，與電力部并存、雙軌制運(yùn)行;1998 年 3 月電力部正式撤銷，原管電職權(quán)移交當(dāng)時(shí)的國(guó)家經(jīng)貿(mào)委電力司。改革的第一步——政企分開完成。自此以后，電力改革的主體主要集中在國(guó)電公司本身。

1998 年底，國(guó)電公司提出電力改革“四步走戰(zhàn)略”：第一步即成立國(guó)電公司，取消電力部; 第二步從 1998 年到 2000 年進(jìn)行公司制改組，國(guó)電公司實(shí)體化，廠網(wǎng)分開，進(jìn)行競(jìng)價(jià)上網(wǎng)試點(diǎn); 第三步從 2001 年到 2010 年實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)，全面推行廠網(wǎng)分開，競(jìng)價(jià)上網(wǎng)，形成電力市場(chǎng); 第四步從 2010 年開始，實(shí)現(xiàn)輸配分開和配售分開，最終國(guó)電公司形成一個(gè)全國(guó)一張大網(wǎng)的輸電公司。在第一步改革完成后，在落實(shí)第二步時(shí), 國(guó)電公司開始推進(jìn)建立在省為實(shí)體基礎(chǔ)上的母子公司體制改革。

然而，改革的推進(jìn)遇到了很多阻力，并被指責(zé)形成了以省為實(shí)體的電力市場(chǎng)壁壘。隨即，電力改革主導(dǎo)權(quán)易主，國(guó)家計(jì)委主導(dǎo)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組開始掌控電力改革進(jìn)程。原國(guó)電公司的思路是以全國(guó)“一張網(wǎng)”為前提進(jìn)行電力的市場(chǎng)化改革。然而，新成立的電力改革小組則主張拆分電網(wǎng)，打破壟斷，搞“0 4”模式。雙方圍繞著是以國(guó)電公司思路為主進(jìn)行“發(fā)、輸、配、售”的縱向功能式分離的改革，還是按國(guó)家計(jì)委的思路為主，既搞“發(fā)、輸、配、售”的縱向功能式分離，又搞橫向區(qū)域性分割相結(jié)合的破碎式改革，進(jìn)行了激烈的爭(zhēng)論。

下表列舉了兩種思路的主要不同：

最終出臺(tái)的改革文件即五號(hào)文是個(gè)折中的方案，即在取消原國(guó)家電力公司并將其大卸八塊的背景下，又保留了全國(guó) “一張網(wǎng)”，組建了新的國(guó)家電網(wǎng)公司和南方電網(wǎng)公司。

二、電力改革之惑——改革并不徹底

五號(hào)文頒布后的十年里，盡管從廠網(wǎng)分開到電監(jiān)會(huì)成立，從主輔分離到國(guó)網(wǎng)公司、大區(qū)公司和省公司“爺孫三代”的關(guān)系確立，五號(hào)文都有涉及; 但是，無(wú)論從電監(jiān)會(huì)的“花瓶”地位還是從大區(qū)公司形同虛設(shè)看，五號(hào)文雖試圖謀定中國(guó)電力改革的發(fā)展方向，可實(shí)際執(zhí)行效果卻大打折扣。

由于五號(hào)文是份妥協(xié)的方案，導(dǎo)致諸多界限并沒有厘清，后續(xù)的改革也并不徹底。加上 2002 年后很快在全國(guó)發(fā)生的大面積的持續(xù)電荒，促使人們對(duì)這次電力改革的時(shí)機(jī)產(chǎn)生了質(zhì)疑。

從某種意義上說(shuō)，這場(chǎng)轟轟烈烈的電力改革，特別是競(jìng)價(jià)上網(wǎng)要求在一個(gè)較寬松的電力供應(yīng)市場(chǎng)內(nèi)才能進(jìn)行。如果電力緊張，發(fā)生電荒，電力滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)都不夠，又何來(lái)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)? 以國(guó)家計(jì)委為首的一些同志正是對(duì)這樣一個(gè)基本前提做出了誤判：只看到 2000 年以來(lái)我國(guó)電力市場(chǎng)出現(xiàn)的短期的、暫時(shí)的、局部的電力平衡，卻得出了長(zhǎng)期的、總體的電力平衡的結(jié)論，認(rèn)為電力改革競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟; 甚至，在主觀上和客觀上三年沒有上新的項(xiàng)目。這也正是導(dǎo)致 2002 年改革后，我國(guó)出現(xiàn)三年電荒的直接原因。

在電荒的背景下，所有五號(hào)文提出的電力改革即競(jìng)價(jià)上網(wǎng)、電價(jià)改革，全都讓位于應(yīng)付電荒。幸而國(guó)家電網(wǎng)沒有拆分，才使得我們?cè)陔娀臅r(shí)期還可以集中調(diào)動(dòng)加以應(yīng)對(duì)。當(dāng)然，也正是由于電荒的發(fā)生，又使得無(wú)論是發(fā)改委控制的電價(jià)改革，還是國(guó)家電網(wǎng)控制的電力產(chǎn)品統(tǒng)購(gòu)包銷，不僅沒按五號(hào)文的方向進(jìn)一步改革，反而在某種意義上將舊體制進(jìn)一步強(qiáng)化。

這使得大家對(duì)五號(hào)文進(jìn)行深刻的反思。反思的結(jié)果則是主張不同改革思路的人都對(duì)這個(gè)文件不甚滿意。一些人認(rèn)為五號(hào)文推進(jìn)、執(zhí)行不徹底，沒有把國(guó)家電網(wǎng)徹底拆解; 而另一些人則認(rèn)為，五號(hào)文推進(jìn)改革的時(shí)機(jī)不合理，在方式上只改“體”不改“制”——沒有抓住電價(jià)改革這個(gè)“牛鼻子”，只反國(guó)電公司的經(jīng)濟(jì)壟斷，不反發(fā)改委的行政壟斷。因此認(rèn)為五號(hào)文是在一個(gè)錯(cuò)誤的時(shí)間，以錯(cuò)誤的方式，導(dǎo)致電荒錯(cuò)誤結(jié)果的“三錯(cuò)”改革。

今天我們回顧電力改革的十年，應(yīng)該敢于直面我們所走過的道路，勇于審視這場(chǎng)改革的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，為今后十年的電力改革打下良好的思想和認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。

三、電力改革之路——“放開兩頭、監(jiān)管中間、組建大能源委”

如何推進(jìn)電力改革第三步——“輸配分開”，是當(dāng)前爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。事實(shí)上，改革已進(jìn)入“深水區(qū)”，如何成功推行電價(jià)機(jī)制改革，將成為下一輪電力改革的關(guān)鍵。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度分析，未來(lái)的改革可能從以下幾方面入手：

其一，從電網(wǎng)的壟斷角度看，應(yīng)打破國(guó)家電網(wǎng)對(duì)電價(jià)的統(tǒng)購(gòu)包銷，實(shí)行廠商和大用戶直接交易。國(guó)家發(fā)改委對(duì)電力價(jià)格采取統(tǒng)購(gòu)包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，對(duì)電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價(jià)實(shí)行價(jià)差，這就導(dǎo)致了電力市場(chǎng)難以放開。開放的電力市場(chǎng)應(yīng)該是“放開兩頭，監(jiān)管中間”，即發(fā)電企業(yè)和用戶直接交易，政府部門只負(fù)責(zé)獨(dú)立核算中間輸配環(huán)節(jié)的價(jià)格。

其二，從價(jià)格角度來(lái)看，發(fā)改委應(yīng)將電價(jià)監(jiān)管權(quán)力快速移交到電監(jiān)會(huì)，做到只管輸配電價(jià)格，其他價(jià)格一律放開。發(fā)改委只管輸電費(fèi)，這個(gè)價(jià)格全國(guó)只此一家，通過召開聽證會(huì)決定。電監(jiān)會(huì)的職責(zé)不是直接審批價(jià)格，而是監(jiān)管價(jià)格的合理性和公平性。

其三，從體制角度看，應(yīng)迅速削弱發(fā)改委的行政審批權(quán)，推動(dòng)大能源委的組建，把現(xiàn)在能源局、電監(jiān)會(huì)和發(fā)改委價(jià)格司三合一，實(shí)現(xiàn)電力行業(yè)的統(tǒng)一監(jiān)管。